Vientiane s’essaye au rôle de médiateur dans la guerre civile birmane
Depuis le 1er janvier 2024, la République populaire démocratique lao (RPDL) préside et pour un an l’Association des nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN). Son ministre des Affaires étrangères Saleumxay Kommasith a présenté à la fin de l’année dernière les neuf priorités pour l’organisation régionale et précisé le mot d’ordre de mobilisation de l’organisation : « Amélioration de la connectivité et de la résilience ».
Ce programme d’action chargé n’occulte pas pour autant l’importance à accorder à la crise birmane qui fait obstacle au bon fonctionnement de l’organisation présidée. Pour se faire, dès le mois dernier, Vientiane a désigné un Envoyé spécial de sa présidence et l’a fait connaître à ses partenaires. Le choix s’est porté sur l’ambassadeur Alounkeo Kittikhoun, probablement le diplomate laotien le plus capé.
Un diplomate laotien au chevet de la crise birmane
Prenant à bras le corps sa mission, Alounkeo Kittikhoun a effectué une mission à Nay Pyi Taw et Rangoun de trois jours du 9 au 12 janvier 2024. Ce calendrier ne doit rien au hasard. Il donne à la présidence laotienne du grain à moudre pour la première retraite des ministres des Affaires étrangères de l’ASEAN qui se tiendra à Luang Prabang les 28 et 29 de ce mois. Ce qui aura été recueilli viendra en sus des contacts passés avec la junte, le Laos est l’un des pays d’Asie du Sud-Est ayant eu, ces dernières années, le plus d’échanges avec les responsables du Conseil de l’administration de l’État (SAC), notamment au travers des réunions de haut niveau de la Coopération Mékong Lancang ou encore de deux séminaires en format semi-officiel (track 1.5) initiés en mars 2023 par le ministre des Affaires étrangères thaïlandais.
Si Vientiane proclame haut et fort sa volonté d’aborder sa présidence en jouant collectif et la présidence indonésienne sortante en se voulant toujours aussi engagée que l’année dernière, l’émissaire lao a fait seul le voyage dans la capitale birmane, sans qu’apparaissent à ses côtés des envoyés indonésiens et malaisiens. A ce stade de sa présidence, la RPDL n’entend pas gérer son approche de la crise dans un format troïka. A contrario, elle met au cœur de sa combinaison diplomatique aseanienne la Thaïlande qui est un État riverain de la Birmanie au même titre que le Laos. Alounkeo Kittikhoun a ainsi pris soin au retour de sa première mission à Nay Pyi Taw de faire une escale à Bangkok pour des consultations sur les sujets politiques et humanitaires, comme n’a pas manqué de le faire savoir publiquement, le 16 janvier, le vice premier ministre thaïlandais Parnpree Bahiddha-Nukara lors de son intervention au Forum de Davos.
Au-delà de ces premières manœuvres demeurées pour la plupart très secrètes puisque ni l’Envoyé spécial, ni Vientiane n’ont commenté les entretiens avec leurs interlocuteurs birmans, il reste à savoir comment la diplomatie lao, dont on connaît l’attachement au principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des pays de l’ASEAN, va ou non s’adapter aux évolutions du terrain politico-militaire birman. Il n’est pas certain que le Conseil de l’administration de l’État (SAC) se montre plus ouvert aujourd’hui qu’hier à une médiation de l’ASEAN. Aucun signe tangible ne se fait jour, en dépit des très nombreux revers militaires subis depuis deux mois et demi, d’une perte de contrôle de pans entiers des zones frontalières et d’une économie sans rebond. Les espoirs fragiles d’une mise en œuvre des 5 points de consensus arrêtés en avril 2021 reposent, dès lors, avant tout sur les épaules, l’habileté manœuvrière et la détermination du nouvel Envoyé spécial. Signe que sa tâche ne sera pas des plus aisées, la presse birmane pro-militaire a souligné lors de sa venue que le rôle de la présidence aseanienne a été discuté lors de son tête-à-tête avec le général Min Aung Hlaing.
Un émissaire spécialiste du multilatéral mais pas de la gestion de crise
Ex-ministre auprès du bureau du Premier ministre, sa carrière l’a mené au cœur des arcanes onusiens. Représentant permanent pendant quatorze ans à New York (1993 – 2007), il a présidé aux destinées du groupe des États enclavés des Nations unies (1999 – 2007) avant d’accéder aux fonctions de vice-ministre des Affaires étrangères (2007 – 2011). L’ex-étudiant de l’université Panthéon-Sorbonne a d’ailleurs tiré avec le responsable de la stratégie et des partenariats de la Commission du Mékong, Anoulak Kittikhoun, un livre non-traduit en français de ses expériences diplomatiques passées (cf. Small Countries, Big Diplomacy: Laos in the U.N., ASEAN, and MRC, Routledge, 2022, 154 p). Il est toutefois un diplomate de l’ombre sans relations personnelles parmi les ministres aseaniens en exercice qu’il faudra convaincre d’une mise en œuvre effective des 5 points de consensus arrêtés en avril 2021.
Ce parcours prestigieux n’en est pas moins achevé, le septuagénaire n’exerçant plus aucune fonction de premier plan depuis longtemps. Certes, le Laos a fait le choix d’un Envoyé spécial à la différence de l’Indonésie qui se contenta en 2023 d’installer un bureau de l’Envoyé spécial confié à un ambassadeur sénior mais le missi dominici laotien n’est pas une autorité ministérielle du niveau de l’émissaire choisit par le Royaume cambodgien en 2022 (vice-Premier ministre), ni même par le Sultanat de Brunei en 2021.
L’Envoyé spécial de l’ASEAN aura des marges de manœuvre limitées
Si l’ambassadeur Alounkeo Kittikhoun ne saurait être comparé hiérarchiquement à son anté-prédécesseur Prak Sokhonn, ses premiers pas sur la scène birmane n’ont guère été différents. Son programme a été concocté par la junte et elle seule. Le menu des discussions, tel que rapporté par la junte, a été tout à fait similaire : présentation des efforts du SAC pour la paix et la stabilité, les avancées vers les élections générales voulues par la junte, la délivrance de l’aide humanitaire et les efforts de mise en œuvre des 5 points de consensus. Les rendez-vous politiques se sont articulés autour des mêmes interlocuteurs : le numéro 1 putschiste, les ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères, des interlocuteurs désignés de partis politiques enregistrés par le régime militaire et quelques représentants des groupes ethniques ayant signé l’accord national de cessez-le-feu (NCA) dont aucun ne mène aujourd’hui d’actions armées contre le SAC.
On est loin d’une démarche inclusive permettant de s’adresser à l’ensemble des acteurs de la crise et d’une approche susceptible de réduire les divergences de vues entre les États-membres de l’ASEAN, bien que l’émissaire ait discrètement rencontré en Thaïlande des représentants d’armées ethniques actuellement en guerre contre la junte (ex. kachin, kayin). Un geste qui poursuit néanmoins les efforts engagés au titre de sa diplomatie dite « discrète » par l’Indonésie en 2023. C’est pourquoi, l’opposition aux militaires ne ferment pas la porte à un rôle de médiation de l’ASEAN et du Laos. Dans cette approche constructiviste mais dubitative, le gouvernement d’unité nationale (NUG) a marqué une position d’attente, en se contentant d’accueillir favorablement l’arrivée en fonction d’Alounkeo Kittikhoun. Mais il y a déjà une ombre au tableau : l’Envoyé spécial laotien ne s’est pas entretenu avec Daw Aung San Suu Kyi, la prix Nobel de la paix étant maintenue au secret et sans contact avec des interlocuteurs extérieurs : défenseurs, diplomates ou membres de sa famille. Or les positions radicales passées du SAC, vis-à-vis de la cheffe du gouvernement évincée, firent obstacle à la venue de l’Envoyé brunéien Erywan Yusof en octobre 2021 puis à la 3ème visite de son successeur cambodgien, et donc pour tout dire à une médiation internationale crédible.
Dans un tel contexte, même s’il s’agit prioritairement d’éviter que le sujet birman ne prenne en otage l’agenda aseanien dans son ensemble, que peut-on attendre d’une démarche laotienne ne prenant pas en compte les réalités politico-militaires du terrain et une situation où le temps ne semble plus jouer à la faveur du général Min Aung Hlaing et d’un homme qui indispose son plus grand voisin et se montre, contrairement à ses prédécesseurs, incapable de diviser ses adversaires en armes pour régner ? Certes, mercredi 11 janvier, l’Envoyé spécial s’est entretenu dans la capitale birmane avec des représentants de groupes ethniques armés. Mais comment espérer une désescalade de la violence quand les discussions n’associent que des acteurs qui ne sont pas dans la lutte armée avec le régime des généraux ? Poudre aux yeux, puisque tous les signataires du NCA ne se sont même pas rendus au rendez-vous dans la capitale. Ayant repris les armes l’Union nationale Karen (KNU), le Front national Chin (CNF) et le Front démocratique des étudiants de Birmanie (ABSDF) n’ont pas été invités mais le Nouveau parti de l’État Môn (NMSP) et le Conseil de restauration de l’État Shan (RCSS) ont, eux, décliné l’invitation militaire alors qu’ils ne sont pas en guerre ouverte avec Nay Pyi Taw. Autrement dit, c’est toute juste la moitié des parties prenantes au NCA qui ont jugé bon à se prêter à l’exercice avec l’émissaire lao. Ce n’est donc certainement pas par ce canal que l’Envoyé spécial va pouvoir apporter une contribution significative à la désescalade de la violence. Il faut bien admettre que le chapitre de la médiation politique sera le plus compliqué, les acteurs birmans étant pour la plupart convaincus que la solution se fera par la voie des armes. Le médiateur de Vientiane devra aussi compter avec d’autres intermédiaires. La Chine qui s’emploie à contenir la voie des armes dans le nord de l’Etat Shan, met en danger ses projets économiques stratégiques et apporte la mort dans ses villages frontaliers. Yohei Sasakawa, l’Envoyé spécial du gouvernement japonais pour la « Réconciliation nationale en Birmanie » qui a proposé en octobre 2023 à l’ex premier ministre cambodgien Hun Sen de se joindre à une mission de paix à Nay Pyi Taw. A défaut de faire avancer le volet le plus politique de sa mission, l’ambassadeur Alounkeo Kittikhoun pourrait bien se consacrer prioritairement à l’acheminement d’une aide humanitaire à des populations toujours plus nombreuses. Il y est plus qu’invité par les autorités thaïlandaises qui y voient là une manière de le chaperonner et de peser de tout son poids sur la manière dont l’ASEAN va continuer de se saisir de la crise.
Apporter plus d’aides humanitaires aux populations dans le besoin
Parmi les 9 États-membres de l’ASEAN, l’apport d’une aide humanitaire aux Birmans fait consensus. Le vecteur privilégié de celle-ci est même connu : le Centre de coordination de l’ASEAN pour l’aide humanitaire en matière de gestion des catastrophes (AHA). Il est déjà présent sur le terrain. Il a même été mobilisé ces derniers mois pour faire face aux dommages causés en mai 2023 par le cyclone MOCHA. Il met aussi en œuvre des petits projets, notamment dans le nord-est du pays et le sud de l’État Shan.
Le Laos sera d’autant plus tenté d’agir sous cet angle qu’il voit la dégradation de la situation humanitaire à sa frontière et à celle de la Thaïlande. Elle est devenue une telle préoccupation à Bangkok que le nouveau gouvernement a décidé de mettre sur pied un groupe de travail pour venir en aide aux victimes des conflits armés. Pour se faire, elle entend s’appuyer sur l’AHA pour agir mais aussi, ce qui est plus nouveau, sur le Comité international de la Croix Rouge (CICR) en évoquant publiquement des opérations transfrontalières. En marge du Forum de Davos, le ministre thaïlandais Parnpree Bahiddha-Nukara a exposé ce scénario et le rôle qui pourrait être dévolu aux sociétés nationales de la Croix Rouge à Mme Mirjana Spoljaric Egger la présidente du CICR, invitée également à considérer l’ouverture d’un bureau régional de l’organisation genevoise en Thaïlande.
Si Bangkok et Vientiane peuvent agir en bonnes synergies avec l’ASEAN, il n’est pas certain pour autant que le SAC réponde avec empressement à leurs attentes et leurs projets. Après le cyclone MOCHA, la junte s’est montrée dans ce domaine peu coopérative et surtout soucieuse que les concours étrangers ne bénéficient pas aux populations et aux zones contrôlées par ses adversaires. La présidence cambodgienne de l’ASEAN s’était elle aussi essayée à une stratégie de sortie de crise par la voie de la diplomatie « humanitaire » mais sans aucun succès significatif. En ce domaine, la voie laotienne ou lao-thaïlandaise pour réussir s’annonce aussi piégeuse qu’étroite.
Par François Guilbert – Gavroche-thailande.com – 22 janvier 2024