Élections en Birmanie : et maintenant ?
Le 8 novembre, s’est tenue la première élection en Birmanie depuis la transition démocratique consécutive au scrutin de novembre 2015. Cette élection était suivie de près, d’abord parce qu’elle devait confirmer cette transition ou au contraire indiquer un retour des militaires, principale force d’opposition.
Elle s’est par ailleurs déroulée dans un climat politique et géopolitique marqué par la crise des Rohingya et la perte de crédit d’Aung Saan Suu Kyi dans le monde occidental. Enfin, et conséquence de cette « désoccidentalisation » relative, les dernières années furent marquées par une irrésistible croissance de l’influence indienne, et plus encore chinoise, sur la Birmanie. Le résultat de l’élection, à la fois prévisible et révélateur de la réalité politique de ce pays, impose un examen des défis auxquels le gouvernement devra faire face dans les prochaines années, mais aussi un nécessaire réajustement de la relation avec Naypyidaw.
Consolidation de la Ligue nationale pour la démocratie
Le résultat du parti d’Aung San Suu Kyi, la Ligue nationale pour la démocratie (NLD), au pouvoir depuis novembre 2015, traduit une forte adhésion à la transition démocratique dans laquelle Naypyidaw s’est engagé. Sur les 664 sièges que compte le parlement birman (deux chambres réunies), la NLD pourrait dépasser les 400 sièges, selon les résultats partiels, sachant qu’il en faut 322 pour composer un gouvernement. Ce succès est d’autant plus spectaculaire que le système électoral birman est singulier, puisque 25% des sièges, soit 166 au total, sont octroyés aux militaires et n’étaient donc pas en jeu dans ce scrutin. En d’autres termes, la NLD pourrait rafler plus de 400 sièges sur les 498 en jeu, soit plus de 80%, un score supérieur au résultat de 2015, et au-dessus des attentes des responsables du parti. Ce résultat est encore plus net dans les grandes agglomérations et le bassin de l’Irrawaddy, principal fleuve birman qui traverse le pays et autour duquel est installé le principal groupe ethnique, les Bamar. À Rangoon, principale ville du pays, la NLD a ainsi remporté 57 sièges sur les 58 en jeu, 48 sur 49 à Mandalay, deuxième ville birmane, et 40 sur 40 à Bago et 37 sur 37 à Magway, dans le centre du pays. Sans surprise, c’est dans les États peuplés majoritairement d’autres groupes ethniques que les résultats sont plus contrastés, plusieurs partis représentant les minorités parvenant à faire élire plusieurs candidats. Le Parti de l’union pour la solidarité et le développement (USDP), parti des militaires et principale force d’opposition, ne remporterait de son côté que 21 sièges, et n’a d’ailleurs pas tardé à contester le résultat du scrutin.
La très nette victoire de la NLD est une bonne nouvelle pour les institutions démocratiques birmanes qui résistent encore au risque d’un retour en force des militaires. Le mandat est clair, mais le gouvernement devra cependant tenir compte des votes des minorités et des partis démocratiques qui en sont le porte-voix, et pourquoi pas les convaincre de s’unir pour tenter de modifier une constitution qui permet aux militaires de maintenir un rôle considérable dans la vie politique du pays. Le défi est immense, tout autant que les obstacles.
Le sort des Rohingya et l’image de la Birmanie
Le résultat de la NLD est étroitement lié à la très forte popularité dont bénéficie Aung San Suu Kyi, aujourd’hui âgée de 75 ans, dans son pays. Cette image iconique contraste avec la perte de légitimité de l’ancienne opposante à la junte militaire dans le monde occidental, en accompagnement de la crise des Rohingya, minorité de l’État d’Arakan non reconnue par la loi birmane sur la citoyenneté et de facto privée de reconnaissance par Naypyidaw, et qui est souvent présentée comme l’une des minorités les plus persécutées du monde, notamment dans des rapports des Nations unies. Ces persécutions sont anciennes et furent particulièrement marquées pendant le demi-siècle de régime totalitaire de la junte, engagée dans une série de conflits armés avec de nombreuses minorités du pays. Mais en dépit de la transition démocratique, le sort des Rohingya ne s’est pas amélioré, et la création d’un congrès national des minorités en 2016 n’a pas arrangé la situation, la minorité de l’Arakan en étant de facto écartée. Une série d’affrontements en 2017, accompagnée d’un nettoyage ethnique orchestré par les militaires et des séparatistes bouddhistes (opposés au gouvernement) contraignant plusieurs centaines de milliers de Rohingya à fuir l’Arakan, a rapidement égratigné l’image d’Aung San Suu Kyi. Incapable de contrôler une situation qui lui échappe (la NLD n’a pas la majorité requise pour modifier la constitution et la loi sur la citoyenneté, et trois ministères-clefs – intérieur, défense et frontières – sont octroyés d’office aux militaires) et se montrant par ailleurs peu compatissante, l’icône de la démocratie a essuyé de multiples critiques dans le monde occidental et dans les pays musulmans, les 57 États de l’organisation de coopération islamique (OCI) mandatant même la Gambie pour déposer plainte contre la Birmanie auprès de la Cour internationale de justice de La Haye en 2019. Les partenaires de Naypyidaw dans l’Asean, Thaïlande, Malaisie et Indonésie en tête, se sont également montrés très critiques de la gestion de la crise humanitaire par le gouvernement birman.
La perte de légitimité d’Aung San Suu Kyi sur la scène internationale, et dans le monde occidental en particulier, contraste comme nous l’avons noté avec l’immense aura de la « lady » dans son pays. Mais la question de la transmission du pouvoir est posée, compte tenu de l’âge de l’icône et de son déficit de représentativité à l’extérieur. Si la gestion de la crise des Rohingya restera l’un des principaux défis du gouvernement, qui cherche difficilement sa place entre les factions armées, les militaires influents, les partis politiques locaux et les pressions internationales, la question de la place d’Aung San Suu Kyi dans les instances dirigeantes deviendra de plus en plus prégnante, notamment en prévision des prochaines élections, prévues en 2025.
La dépendance grandissante à New Delhi et Pékin
Derrière l’isolement diplomatique consécutif à la crise des Rohingya, c’est également la réalité d’une dépendance grandissante à l’égard de New Delhi, et de façon plus nette encore de Pékin, qui se dessine. La Birmanie reste l’un des pays les plus pauvres de l’Asean, et si les promesses de développement ont accompagné la transition démocratique, notamment grâce à la levée des sanctions internationales qui frappaient la junte, les besoins sont immenses. Carrefour entre l’Inde et la Chine, parfois même présentée comme une passerelle entre les deux pays, la Birmanie a tout naturellement suscité la convoitise de ses immenses voisins, qui ont multiplié les projets d’investissements avec notamment un axe routier reliant les deux pays en transitant à Mandalay. La Chine se taille cependant la part du lion, la Birmanie étant même identifiée comme l’un des trois corridors de ses nouvelles routes de la soie en Asie du Sud-est. À la clef, un marché en pleine expansion, mais aussi des ressources, minières notamment, et surtout un débouché sur l’Océan indien, accès le plus rapide permettant de désenclaver des provinces chinoises comme le Yunnan, et moyen de rapprocher le territoire chinois de ses partenaires commerciaux au Moyen-Orient notamment. Si le renforcement de la présence chinoise se manifeste sur l’ensemble du territoire, il est très visible dans la région de Sittwe, principale ville de l’Arakan, et port ouvrant la voie sur l’Océan indien. Notons à cet égard que la Chine, comme l’Inde d’ailleurs, soutient le gouvernement birman et rejette les accusations de génocide contre les Rohingya, toute déstabilisation dans cette région pouvant compromettre les projets d’investissements dans les infrastructures. Les perspectives régionales, avec notamment les avancées du RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) incluant les dix pays de l’Asean, la Chine, le Japon, la Corée du Sud, l’Australie et la Nlle-Zélande, viennent conforter cette avancée significative de Pékin en territoire birman, mais aussi chez ses voisins (la Thaïlande, de plus en plus isolée, en particulier).
La dépendance grandissante de la Birmanie, au profit de la Chine surtout, est un échec pour les pays occidentaux qui ont soutenu la transition démocratique et vu dans l’élection de 2015 la promesse d’un renforcement de leur influence dans la zone. Le résultat du 8 novembre aura pour conséquence de renforcer cette dépendance, à moins que l’attitude à l’égard du gouvernement birman ne soit réajustée en tenant compte de la complexité des dossiers – notamment les ségrégations dont sont victimes les Rohingya – et de l’absence, pour l’heure, d’une alternative crédible à la NLD.
Par Barthélémy Courmont – Institut de Relations Internationales et Stratégiques – 13 novembre 2020